Límites y contradicciones de las propuestas comerciales de Trump

Introducción

La campaña presidencial de 2016 provocó que Estados Unidos despertara de su mito sobre el libre comercio: éste nunca conduce a un comercio justo y equilibrado, e incluso puede actuar en contra de los trabajadores de su propio país cuando entra en proceso de descomposición. En rigor, en los últimos ocho años, los demócratas abandonaron a los trabajadores (a quienes antes pretendía representar) al ‘realismo’ del libre comercio. Tras el estallido de la crisis global conocieron el desempleo masivo, las labores de servicios inseguros y mal pagados, la pérdida generalizada del poder adquisitivo; sumados a la privatización de los sistemas de jubilación y atención médica. No debe sorprender, entonces, que la clase obrera blanca, sobre todo en la región de los grandes lagos (de Pennsylvania a Wisconsin), abandonara a los demócratas y votara contra el establishment político y Hillary Clinton.

Pero esta campaña presidencial puso también en evidencia que el ‘universalismo’ del libre comercio no era tal. El rápido crecimiento de China como una fuerza importante en la economía global está obligando a reconsiderar si el libre comercio sigue siendo una política que genera prosperidad a los países avanzados. La perspectiva de que China pueda ser una gran potencia económica está alimentando una paranoia generalizada en Estados Unidos. En términos más amplios, el temor es que no sólo estaría en cuestión la supremacía del imperio norteamericano, sino que además algunas naciones en desarrollo lideradas por China, especialmente las asiáticas, terminen por desplazar a las economías avanzadas de su estatus privilegiado.

Es cierto que el presidente electo, Donald Trump, busca la perpetuación del imperio económico y comercial estadounidense, pero lo hace sobre la base de culpar con dureza al comercio en general y a los “desastrosos” acuerdos comerciales en particular, de muchos de los problemas salariales y de empleo de los Estados Unidos. Por ello exige una “nivelación del campo de juego” en el ámbito del comercio global, proponiendo bloquear la firma de la Asociación Transpacífica (TPP), renegociar los acuerdos comerciales existentes, e incluso retirarse de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Por supuesto, el tiempo dirá si tales promesas pasan a ser simplemente retóricas propias de la campaña o se traducirán realmente en cambios de política comercial interna y externa. Este breve trabajo se propone analizar críticamente los alcances y contradicciones de los pilares de estas promesas, que sorprenden por su coherencia.

Los dilemas del TPP después de su rechazo

Donald Trump confirmó el 21 de noviembre pasado que se retiraría de la Asociación Transpacífica (TPP, por su sigla en inglés) el primer día de su administración. La oposición al TPP fue un tema central de su campaña, llamándolo un “desastre” y se comprometió a abolirlo cuando asumiera el cargo. En la práctica, esto significa que no presentará al Congreso la legislación de implementación necesaria para la participación estadounidense en el acuerdo.

El designado secretario de Comercio, Wilbur Ross, cita dos razones específicas por las cuales el TPP es un mal negocio: los funcionarios estadounidenses entregaron demasiadas concesiones y las reglas de origen para automóviles permitirían a China y a empresas de diversos países aprovechar el acceso al mercado estadounidense.

Sorprendentemente, estos planteamientos encuentran respaldo en estudios realizados por el keynesiano Robert E. Scott, citados por el propio Trump: “China tiene un gran superávit comercial con los países del TPP y los términos cruciales del acuerdo (específicamente los débiles requisitos de reglas de origen) proporcionaría una garantía de puerta trasera para China y otros países no – TTP con acceso libre de impuestos a EE.UU. y otros mercados del TPP. Esto sería especialmente importante para automóviles y piezas de automóviles, así como para otros productos clave. Los exportadores del TPP no se apartarán de sus proveedores chinos sólo porque firmaron un acuerdo comercial con Estados Unidos”. (Robert E. Scott, november 7, 2016. Economic Policy Institute)[1].

Como se ve, si bien China no era parte del TPP, su supuesta amenaza velada a través de las “reglas de origen”, lo convierte en el blanco de las críticas de algunos keynesianos y de Trump. El verdadero dato que importa, es considerar que el creciente déficit estadounidense con China entre 2001 y 2013 eliminó o desplazó 3.2 millones de empleos en el país y ha sido uno de los principales contribuyentes a la crisis del empleo industrial en los últimos 15 años. (Kimball y Scott 2014)[2]. Wal-Mart es el mayor minorista del mundo, siendo un conducto clave de las importaciones chinas en el mercado estadounidense[3]. Desde que China ingresó a la OMC en el año 2001, “casi 80% del crecimiento del déficit comercial de EE.UU. en bienes puede atribuirse a la creciente disparidad con China”[4].

Esas visiones desconocen el hecho que el mismo Obama había tomado decisiones contra China que violaban los principios del libre comercio. En su tan citado discurso acerca del TPP, señalaba: “… no podemos permitir que países como China escriban las reglas de la economía global. Debemos escribir nosotros esas reglas”. Con ello, Obama estaba reconociendo que “los Estados Unidos excluyeron deliberadamente a China de las negociaciones, lo que confirma que, como muchos analistas occidentales señalaron, el verdadero objetivo del TPP no era liberalizar el comercio, sino formar un bloque bajo el dominio estadounidense contra China”[5].

De esta manera, “el TPP (y el TTIP) diferían de manera decisiva de los acuerdos comerciales anteriores en el marco del GATT y de la creación de la OMC. Su verdadero contenido era el proteccionismo regionalizado para los Estados Unidos bajo las simples palabras de apoyo al libre comercio”[6]. Las pretensiones de Obama de escribir las reglas de la economía global quedaron truncadas con la elección de Trump.

El escenario global es todavía más complicado para la gran potencia, ya que habría que agregar que China viene estableciendo lazos comerciales y diplomáticos más profundos que los Estados Unidos con casi todos los países asiáticos del acuerdo transpacífico[7]. Estas naciones tienen economías que exhiben las tasas de más rápido crecimiento a nivel global en los últimos ocho años (China, India, Vietnam, ASEAN en su conjunto, etc.), a diferencia de Japón y Estados Unidos.

Por cierto, en el escenario anterior, el TPP fue blanco de otras numerosas críticas aparte de las indicadas por Ross y Scott, como el secretismo de las negociaciones y el lobby de las corporaciones, la acusación de manipulación de divisas y las controvertidas disposiciones de solución de controversias entre inversionistas-Estado, entre otras.

Algunos economistas del Peterson Institute for International Economics, tomando en cuenta que muchos partidarios de los demócratas Hillary Clinton y Bernie Sanders también se opusieron al TPP, buscan ahora apoyo en los líderes republicanos en el Congreso arguyendo que Trump debería renegociar el acuerdo. No obstante, hasta la fecha no hay indicación alguna de que la Administración Trump considere la posibilidad de revisar el tratado. El mismo Ross calificó al TPP como un “tratado estúpido” y en su lugar dice favorecer las negociaciones bilaterales donde los funcionarios estadounidenses puedan obtener más concesiones de los socios comerciales.

Ante la resignación provocada por el eventual retiro del TPP y la imposibilidad de su revisión, la discusión se ha trasladado a analizar la continua reducción del liderazgo de Estados Unidos a nivel global. Marcus Noland (2016) es enfático en aseverar al respecto que “la falta de ratificación del TPP le cedería a China el liderazgo en el establecimiento de normas comerciales en la región crítica de Asia y el Pacífico”[8]. Esto adquiere mayor sentido cuando se hacen explícitos los vínculos comerciales ya señalados de China con los países asiáticos miembros del TPP, sino igualmente al considerar que este país es sobre todo una fuerza importante detrás de un sistema de coproducción (cadenas de valor) más grande de Asia oriental.

En el mismo sentido, el Grupo de Trabajo Republicano sobre Seguridad Nacional de la Cámara de Representantes publicó un informe el 9 de junio en que señalaba: “Al retrasar el desarrollo de acuerdos comerciales fuertes, damos tiempo a nuestros competidores para socavar el sistema mundial de comercio que los Estados Unidos ha trabajado tan duro para construirlo. Países como China y Rusia están creando sus propios sistemas cerrados de comercio”[9].

La ascendencia china en la formulación de políticas comerciales probablemente iría acompañada de una mayor influencia en otras áreas donde se “beneficiaría a costa de Estados Unidos debido a otros componentes no económicos de la plataforma de Trump, como la demonización de los musulmanes y el consiguiente deterioro de las relaciones con los países de mayoría musulmana en Oriente Medio, África y Asia”[10]. Asimismo, China está impulsando iniciativas que van más allá del enfoque de Estados Unidos en el GATT y la OMC, como son el “One Belt One Road” (OBOR) y el “Banco Asiático de Inversión en la Infraestructura” (AIIB) que se proponen sentar las bases para el desarrollo práctico del comercio, en particular mediante la inversión en infraestructura.

En definitiva, China está haciendo un mayor uso de la división/socialización internacional del trabajo que otras grandes economías. El comercio de bienes y servicios de China en 2015 fue del 41,2% del PIB del país, comparado con el 36,8% en Japón y el 28,1% en Estados Unidos. Dado el éxito de su política de “apertura”, corresponde a su interés nacional impulsar las propuestas para un comercio más libre y los TLC con las particularidades chinas.

Los cuestionamientos al comercio internacional y a los tratados de libre comercio

Los documentos de la campaña de Trump criticaban no sólo la firma del TPP, sino además a los malos tratados comerciales existentes como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Acuerdo de Libre Comercio entre Corea y los Estados Unidos (KORUS). Asimismo, amenazó reiteradamente con elevar los aranceles a los productos importados de China y México, y retirarse de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Todos ellos habrían contribuido al déficit comercial y a muchos de los problemas salariales y de empleo de los Estados Unidos.

Primeramente, en varias ocasiones -incluyendo en su discurso sobre la política comercial del 28 de junio de 2016- Trump reconoció que su política podría requerir la derogación del TLCAN. A su vez, uno de los asesores de política exterior de Trump, Walid Phares, indicó que si Trump es elegido quisiera “volver a fojas cero” en todos los TLC existentes. México es el segundo mercado más importante de las exportaciones estadounidenses y el tercer socio comercial de Estados Unidos. Esta se considera la relación bilateral colindante más importante a nivel global.

Ante la creciente deslocalización que vive la industria automotriz norteamericana, las firmas con plantas en México buscan mecanismos para producir en otros países ante la mayor integración de las cadenas globales, mientras el “sindicato United Auto Workers ha defendido las posturas de Trump” puesto que señalan que pactos como el TLCAN “han alentado durante décadas la tercerización de la fabricación de miles de partes como volantes, asientos y motores”[11].

También, el mismo Trump ha desacreditado a KORUS (que se convirtió en ley en 2012 después de las negociaciones de los gobiernos de Bush y Obama) como un “acuerdo para matar trabajo” que destruyó 100.000 empleos en Estados Unidos. En caso de revisarse este acuerdo, los aranceles estadounidenses y coreanos retrocederían a niveles previamente negociados bajo las disposiciones de la Nación más Favorecida (NMF) de las respectivas leyes comerciales[12].

Por otra parte, Trump ha reiterado su plan de imponer un arancel del 35 por ciento a México muchas veces, a partir del 16 de junio de 2015, cuando anunció su candidatura. Al mismo tiempo, ha abogado por un arancel del 45 por ciento sobre los bienes chinos, básicamente como una acción compensatoria contra supuestos manejos de su divisa. En su sitio web se compromete a nombrar a China como manipulador de monedas en su primer día de gobierno. Uno de sus asesores, el economista Peter Navarro, describió la cifra del 45 por ciento como “perfectamente calculada”[13].

A lo anterior, Trump ha sumado la posible retirada de Estados Unidos de la OMC si Washington no logra renegociar algunas normas de la OMC, en particular en lo referente a tarifas aduaneras. Es poco probable que esto ocurra, y en caso de suceder, conduciría a la desarticulación de todas las negociaciones arancelarias y a la reversión de las tarifas al nivel NMF de cualquier acuerdo preexistente, posiblemente hasta los índices de Smoot-Hawley vigentes en 1934. A fines de noviembre, el director general de OMC, Roberto Azevedo, pidió no especular sobre tales advertencias, agregando que “no tengo ningún indicio de nadie de que pudiera ser así”.

El comercio internacional -o más precisamente los déficits comerciales- se ha convertido en la principal causa del declive de la manufactura norteamericana, lo que a su vez habría tenido serias consecuencias sobre los salarios y empleo de los trabajadores. Sin embargo, conviene precisar que durante el actual ciclo de recuperación -entre 2010 y el tercer trimestre de 2016- de la economía norteamericana, el déficit comercial de bienes y servicios promedió 3% del Producto Interno Bruto, frente a 5,1% en la expansión de 2002-2007. El déficit sólo de mercancías citado por Trump ha caído de 5,6% del PIB durante la expansión de 2002-2007 a 4,2% en la actual recuperación.

Los pronunciamientos de Trump en la campaña sugieren que la reducción de los déficits comerciales “bilaterales” de Estados Unidos podría ser su principal preocupación. Esto será difícil de lograr dado el principio de “reciprocidad”, es decir, que los nuevos acuerdos comerciales deben aumentar previsiblemente las exportaciones tanto como aumenten las importaciones. Además, el análisis de la mayoría de las corrientes teóricas de la economía sostiene que la reducción de un déficit comercial bilateral no necesariamente se traduce en una reducción del déficit comercial total. Tal vez el déficit comercial global de Estados Unidos no sea el objetivo primordial de Trump, ya que el estímulo fiscal inherente a los recortes de impuestos y al gasto en infraestructura probablemente ampliarán dicho déficit.

En opinión de Robert E. Scott, “la globalización y los acuerdos de comercio e inversión han abierto el comercio con los países que se dedican a la manipulación monetaria y otras prácticas comerciales desleales para hacer que sus bienes sean menos costosos y menoscaben la competitividad de los productos estadounidenses”[14]. El problema central no estaría en el déficit comercial en sí mismo, al que habría que enfrentar con mayores aranceles como cree Trump, sino en la manipulación de la moneda.

En consecuencia, “la causa más importante de los crecientes déficits comerciales de Estados Unidos es la manipulación de la moneda y la desalineación de China y de otros 20 países, principalmente en Asia. Los gobiernos de estos países han comprado billones de dólares de activos extranjeros en los últimos 15 años, lo que ha hecho subir el precio del dólar estadounidense”. Esto, a su vez, “ha aumentado el precio de las exportaciones estadounidenses en todos los países en los que compiten con los manipuladores de divisas, y actúa como un subsidio a todas las exportaciones de nuestros competidores. Los crecientes déficits comerciales de Estados Unidos son responsables en gran medida de la pérdida de 5 millones de empleos manufactureros en los Estados Unidos entre enero de 2000 y diciembre de 2014[15].

Más allá que la manipulación de divisas sea la causa de fondo de los crecientes déficits comerciales de Estados Unidos, cuestión que discutiremos más adelante, importa destacar que la balanza comercial no puede ser la base del análisis del empleo[16].

De comenzarse por las propias relaciones comerciales, habría que decir que “a diferencia de los días en que Smoot-Hawley copatrocinaron la infame Ley de Aranceles de 1930, cuando las importaciones eran principalmente productos finales vendidos a los consumidores, la mitad de las importaciones de EE.UU. son hoy productos intermedios vendidos a las empresas, dice Ikenson. Las importaciones baratas ayudan a que sea rentable para éstas operar y dar trabajo a los estadounidenses”[17].

Colocar el foco sólo en los flujos comerciales significa soslayar las relaciones sociales como base explicativa de los salarios y del desempleo. Por ejemplo, Lawrence Mishel ofrece algunas muestras: “Trump ha ignorado hasta ahora las muchas otras políticas intencionales que las empresas y el 1 por ciento superior han presionado para suprimir los salarios en las últimas cuatro décadas”. A través de la Reserva Federal se han implementado políticas que eran antagónicas al crecimiento del empleo y de los sueldos, pero favorables al sector financiero y a los tenedores de bonos. “El desempleo excesivo conduce a un menor crecimiento de los salarios, especialmente de los trabajadores con salarios bajos y medios”. Puede agregarse la austeridad gubernamental en los niveles federal y estatal que ha impedido la recuperación y el crecimiento de los sueldos. También hay un retroceso en la negociación colectiva, siendo la razón más importante en la contracción salarial (sobre todo de la de clase media). “Mientras tanto, el salario mínimo está ahora más del 25 por ciento por debajo de su nivel de 1968, a pesar de que la productividad desde entonces se ha más que duplicado”[18].

Por último, cabe señalar que de aplicarse las propuestas proteccionistas de Trump, provocarán represalias por parte de los socios comerciales de Estados Unidos, desencadenando una guerra comercial. Las relaciones comerciales se han visto tensadas, sobre todo entre Estados Unidos y China, por las reiteradas amenazas de Trump de establecer aranceles de hasta 45% a los productos hechos en el gigante asiático, como ya dijimos. Por su parte, el gobierno chino advirtió que si Washington toma alguna medida en su contra, ellos responderán.

En un informe publicado a principios de 2017, Ethan Harris, economista global de Bank of America Merrill Lynch, afirmó que “el mayor riesgo para la economía global este año es una intensificación de las tensiones comerciales entre EE.UU. y China”, agregando que “ambos países son cruciales para las cadenas globales de suministro y los mercados globales, por lo que una gran batalla sería un gran juego de saldo negativo”[19]. En verdad, esta guerra está en marcha, aunque de manera soterrada, con las sanciones antidumping aplicadas por Estados Unidos a 102 productos de China.

En cualquier caso, los efectos no se limitarían sólo a estas dos potencias y en caso de ampliarse el conflicto, pondría a la economía estadounidense en recesión y costaría a millones de estadounidenses sus empleos, según proyecciones hechas por el Peterson Institute for International Economics.

El libre comercio y la actual amenaza china

La propuesta comercial de Donald Trump representa ciertamente una ruptura con el consenso de las clases dominantes posterior a la Segunda Guerra Mundial. Este consenso en torno al libre comercio perduró en los últimos 50 años mientras la economía estadounidense experimentaba un enorme aumento de su producto interno y de la participación del comercio en éste, pero comenzó a resquebrajarse desde la Ronda de Doha de la OMC iniciada en 2001 (negativa a retirar los subsidios a los productores de algodón estadounidenses, entre otros), pasando por la promoción de acuerdos de libre comercio “bilaterales”, hasta el TPP que evidenciaba con claridad sus afanes “proteccionistas” supra regionales que excluían a China.

Más allá de este cinismo proteccionista, todos los presidentes estadounidenses, de Truman a Obama, y el público en general, declararon su apoyo a la doctrina de un comercio más libre. Es este largo compromiso que la campaña de Trump rompió, respaldándola en el hecho que la base manufacturera del país ha sido seriamente erosionada por el comercio global y los acuerdos de libre comercio en las últimas dos décadas, con claros perjuicios para los salarios y empleos de los trabajadores. Así, la política comercial pasó a convertirse -tal vez por primera vez- en una cuestión de primer orden en las elecciones y en la misma política nacional[20].

En última instancia está en cuestión el libre comercio bajo el fundamentalismo del mercado, entendido como un componente clave de la globalización neoliberal del comercio. Una pretensión que aspira a ser universalmente global acorde con una nueva forma de expansión del imperio norteamericano[21]. La propuesta comercial de Trump ha roto con ese universalismo del libre comercio y la propia globalización, para refugiarse en la implementación de políticas “proteccionistas”.

Trump comprendió que el desequilibrio del libre comercio estaba a favor, ya no de Estados Unidos, sino de China y las llamadas “economías emergentes”. Paul Samuelson, economista galardonado con el Premio Nobel, un ardiente partidario del libre comercio, ya en 2004 (artículo en Perspectivas Económicas) sugirió que el creciente poder económico de China pone en duda si el libre comercio convierte en un ganador (winner) a Estados Unidos. El miedo de la superpotencia a la economía china ha transformado a este país de posible socio estratégico en una amenaza actual, que se enfoca principalmente, en palabras de Henry Kissinger, en “el debilitamiento psicológico del adversario”, por lo cual “el imperialismo militar no es el estilo chino”.

Esta es una amenaza que tiene como sustento el espectacular aumento del poder económico de China, que asimismo cuenta con la población más grande del mundo, lo cual tendría un fuerte efecto desestabilizador. Esto ha llevado a que China sea ubicada en el centro de la globalización. A decir del keynesiano Thomas I. Palley, asesor Senior de Política Económica de la AFL-CIO, “la globalización se ha transformado gradualmente en un proyecto de “globalización centrada en China”. Este fenómeno tiene graves consecuencias económicas y geopolíticas para los Estados Unidos”[22].

Por lo demás, China es parte de un inmenso sistema integrado de producción en Asia oriental, teniendo con su población una estrecha afinidad cultural. La “real politik” de la fracción descontenta de las clases dominantes aconseja optar por una política comercial “dirigida” que reclama de sus ex socios la “nivelación del campo de juego” a través de varias medidas proteccionistas, como la manipulación de divisas y la imposición de aranceles, ya analizada.

Con respecto a la manipulación de divisas, Trump se comprometió en su sitio web nombrar a China como manipulador de divisas en su primer día de gobierno y “comenzar un proceso que impone derechos compensatorios apropiados sobre productos chinos artificialmente baratos”, bajo la amenaza de limitar las importaciones unilateralmente si no cooperan. Curiosamente, China no ha manipulado su moneda durante los últimos dos años según C. Fred Bergsten (2016), uno de los primeros en llamar la atención sobre estas prácticas. “Los chinos han intervenido fuertemente en el lado opuesto del mercado: en lugar de comprar dólares para mantener el renminbi débil, han vendido grandes cantidades de dólares para evitar que se deslice más. Su reciente intervención ha promovido la competitividad de los Estados Unidos en lugar de debilitarla”[23].

La gran mayoría de los economistas estadounidenses -neoclásicos y (pos)keynesianos- soslayan el hecho que el libre comercio mundial es llevado a cabo bajo la hegemonía del dólar donde Estados Unidos fabrica dólares de papel y el resto del mundo produce mercancías reales que los dólares de papel pueden comprar[24]. Ahora las economías compiten a través de las exportaciones para capturar los dólares necesarios que permitan servir las deudas externas denominadas en dólares y acumular reservas en dólares con el fin de mantener el valor de cambio de sus monedas locales en los mercados de divisas. Es absurdo esperar que los complejos problemas de la economía estadounidense puedan resolverse por el valor de cambio de una sola moneda extranjera.

Como “nombrar a un país como manipulador no tiene consecuencias operativas significativas”, lo que seguramente pretende Trump es tratar de “negociar con los chinos para reducir su gran superávit comercial”, según el mismo Bergsten. No obstante, como ya observamos, la reducción de un déficit comercial bilateral no necesariamente se traduce en una disminución del déficit comercial total de Estados Unidos.

En resumidas cuentas, estamos presenciando un evento clave en la economía mundial: Estados Unidos tiene su primer presidente proclamando el apoyo al proteccionismo desde la Segunda Guerra Mundial, mientras que China manifiesta su deseo de promover el aumento del comercio mundial y la globalización económica. Las circunstancias actuales analizadas le otorgan a China claras ventajas para desempeñar un papel global aún mayor, particularmente en comparación con el enfoque de Trump en Estados Unidos. De todas maneras, la continuidad de la crisis global, que ha arrastrado al comercio mundial en los dos últimos años, anuncia un escenario de agudización de las contradicciones no fácil de resolver.

Consuelo Silva Flores

Claudio Lara Cortes

Consuelo Silva Flores: Economista, Coordinadora del GT Integración y Unidad Latinoamericana del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Miembro de la Red de Economía Mundial (REDEM) y del Consejo Directivo de la Sociedad de Economía Política Latinoamericana (SEPLA).

Claudio Lara Cortes: Economista, Director Magister en Economía, ELAP – U. ARCIS. Investigador del GT Integración y Unidad Latinoamericana y del GT de Crisis y Economía Mundial del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Miembro de la Red de Economía Mundial (REDEM) y del Consejo Directivo de la Sociedad de Economía Política Latinoamericana (SEPLA).